掌握提案知识　认真履职为民

各位领导、各位委员：

根据安排，今天我和大家一起学习提案和社情民意方面的知识。

关于提案工作，我们应该了解以下四个方面的知识：

一、政协提案的概念和发展历史；

二、提案的地位、特点和作用；

三、提案工作流程；

四、如何提出好提案。

 

一、政协提案的概念和发展历史

(一)广义提案的概念

“提案”一词在《辞海》中的表述是这样的：“提案是指提请国家代表机关或一定组织的会议讨论、处理的建议。一般由出席人和法律、章程上规定的机构、组织或个人提出。”

我个人认为，提案就是书面建议。
    提案的起源

——国外的提案，据资料记载，最早始于1903年。当时，日本有个“钟渊纺织厂”，该厂在车间里挂出一个“提案箱”，让工人们将生产中的问题反映出来，提出解决的办法和建议。后来推广到全国，现在日本大多数的企业都实行这样的“提案制度”，主要是用于经济领域。这个制度，作为民主化决策的一种形式，逐渐为各个国家的权力机关和群众团体采用。

我国古代官员给朝廷和皇帝的上书，奏折，有相当一部分类似于今天的提案。
    (二)政协提案的概念

《全国政协提案工作条例》第一章总则第二条对政协提案的概念作了明确的规定：“提案是政协委员和参加政协的各党派、各人民团体以及政协各专门委员会（统称提案者），向政协全体会议或者常务委员会提出的、经提案审查委员会或者提案委员会审查立案后，交由承办单位办理的书面意见和建议。”

这个概念包含了以下几方面内容：

1、提案的程序性。政协提案，不是什么人都可以提的，而仅限于参加政协的单位和个人。也就是说，只有政协委员、参加政协的各党派、各人民团体和政协各专门委员会才有权利提出提案。

2、提案的严肃性。提案不论是委员个人、联名，或是以党派、团体名义提出的，都是向政协会议提出的，经过审查立案后，作为政协的意见，提交有关单位研究办理，不是委员个人或党派团体直接对承办单位的行为，而是一种有组织、有领导的民主方式。（说明：实际工作中，委员提出的提案，由委员所在单位办理，这是组织行为，不是委员个人行为。）

3、提案的针对性。这是对提案的内容而言的：要求提案围绕党和国家大政方针，有关统一战线的重大问题，地方重要事务和人民群众普遍关心的重要问题提出。对我们天长而言，就是要围绕市委、市政府中心工和人民群众关心的带有普遍性的问题。

4、提案的协商性。这是由政协的性质和职能所决定的。它属于政治协商、民主监督、参政议政的性质。提案者提出提案是参政议政，承办单位办理提案必须给予回复，我们应该了解，回复不一定是落实，不能落实的事情，说清楚原因就行。

(三)政协提案的发展历史

政协提案作为人民政协一项重要的政治活动，它随着政协的成立就有，伴随着政协的历史而发展，大致可分为五个阶段。

第一个阶段：1949年9月至 1954年12月。这期间，每件提案都是一人提议、二人附署，经提案审查委员会审查通过后，分别“交中央人民政府执行”或“请中央人民政府采择施行”。是带有指令性的。（当时的政协，类似今天的人大，属于权力机关。比如，选举了中央人民政府主席、副主席；确定了国旗、国徽；将《义勇军进行曲》暂定为国歌、确定用公元纪年等。）

在1949年的全国政协一届一次会议上，郭沫若、李济深、沈钧儒、黄炎培等44名委员联名提出了人民政协的第一份提案，题目是“请以大会名誉急电联合国否认国民党反动政府代表案”。这件提案在中央人民政府成立后，由外交部部长周恩来致电联合国，宣告中华人民共和国中央人民政府为中国人民的唯一合法政府，否认所谓“中国国民政府代表团”代表中国人民参加联合国的权利。这件提案以维护中华人民共和国在联合国的合法席位而载入史册，在国内外产生重大的政治影响。

第一份党派提案是一届一次会议期间中国致公党提出的“由中央人民政府研究和实行护侨政策案”。

第一份政协建议案是全国政协一届一次会议通过的“请政府明定10月1日为中华人民共和国的国庆日，以代替10月10日的旧国庆日”的建议案。同年12月2日中央人民政府通过了《关于中华人民共和国国庆日的决议》，并宣告：自1950年起，以每年的10月1日，为中华人民共和国的国庆日。

第二阶段从1954年12月至 1966年6月。这期间，政协全国委员会经历了二、三、四届会议。由于全国人民代表大会于1954年9月隆重召开，人民政协不再代行全国人民代表大会职权，而作为统一战线组织继续存在。（有人建议，既然有了人大，政协就不必保留。毛泽东主席坚持，人民政协应该继续保留。他说：“政协是全国各民族、各民主阶级各民主党派、各人民团体、国外华侨和其他爱国民主人士的统一战线组织，是党派性质的。”同时规定了人民政协的任务：1、协商国际问题。2、商量候选名单、3、提意见。4、协调各民族、各党派、各人民团体和社会民主人士领导人员之间的关系、5、学习马列主义。《毛泽东文集第6卷，人民出版社1999年6月版，第384—387页。》）。此时，政协提案，因为任务的调整，国务院不再直接经办，改由国务院各职能部门直接办复。这期间，提案内容基本上是围绕如何贯彻实施过渡时期总路线和实施国民经济“调整、巩固、充实、提高”的方针提出的，对各方面的工作起到积极的推进作用。

第三阶段：从1966年至1976年。这十年是“文革”时期，人民政协被迫停止活动，提案没有了，提案工作也中断了。

第四阶段：1976年至2003年。粉碎“四人帮”以后，特别是1978年12月中共十一届三中全会以后，我国进入以社会主义经济建设为中心的新时期，政协工作得到全面恢复和发展，进入了新的历史发展阶段。

1979年，全国政协五届二次会议恢复提案工作。1980年，五届三次会议取消了对委员提案的时间限制，委员提案不仅可以在大会期间提出，平时也可以提出（现在提案已经四不限：时间不限、内容不限、数量不限、人数不限）。1983年，六届政协常委会第二次会议，将提案审查委员会改为常设的提案工作委员会，后又改为提案委员会，从而使提案工作成为政协的经常性工作。

第五个阶段：2003年至今。2003年8月全国政协召开了第五次提案工作座谈会，对提案工作进行了总结，进一步强调了提案工作在人民政协工作中的重要地位和作用。贾庆林主席指出：“提案工作是一项全局性的工作，既涉及提出提案的各个方面，又广泛涉及到办理提案的党政机关等职能部门。”贾庆林主席这一提法，既是提案工作创新，更是一大重要突破，是提案工作的新定位，也是提案工作开创新局面的一个标志。

2005年全国政协修订了提案工作条例，明确了提案工作的方针，即“围绕中心、服务大局、提高质量、讲求实效”，体现了提案工作的时代性和创造性。

（四）政协提案与人大议案的区别

人大原称提案，1982 年改为“议案”和“建议”两种。政协提案不同于人大议案，主要表现在：

（1）性质不同。全国人民代表大会是国家最高权力机关，人大议案具有法律的约束力，起法律监督作用，承办单位必须执行。而人民政协是统一战线组织，根据其职能，政协提案原则上不具有法律的约束力。

（2）产生的过程和处理方式不同。人大议案须由法律规定的单位及一个代表团或者达到法定人数的人大代表提出，经过人民代表大会或者人大常委会审议后表决通过；政协提案是由参加政协的各党派、人民团体、专门委员会、委员个人或者委员联名提出，经政协提案审查委员会或者提案委员会审查立案。

（3）内容不同。人大议案必须是属于人民代表大会职权范围的，而政协提案具有内容广泛的特点。

 

二、提案的地位、特点和作用

（一）政协提案的地位

1984年11月和1985年1月，六届全国政协副主席、提案委员会主任肖华，分别主持召开了中央国家机关办理提案工作座谈会和各省、自治区、直辖市政协提案工作座谈会。他在会上把政协提案的地位，归结为“三个重要”。即：“它是政协行使政治协商、民主监督和参政议政职能的一个重要方式；是参加政协的党派、团体和委员，为社会主义现代化建设和祖国统一大业献计出力，完善中国共产党领导的多党合作制度的一种重要载体；也是协助中国共产党和人民政府加强与各族各界人士的联系，实现决策民主化、科学化的一条重要渠道。”

2011年2月28日，政协第十一届全国委员会常务委员会第十二次会议修订了全国政协提案工作条例，这是自1991年七届全国政协制定新的提案工作条例以来，经1994年、2000年、2005年的第四次修订，充分体现了政协提案工作的与时俱进。修改后提案地位最新的表述是：提案是履行人民政协职能的重要方式，是坚持和完善中国共产党领导的多党合作和政治协商制度的重要载体，是发扬中国特色社会主义民主的重要形式，是协助中国共产党和国家机关实现决策民主化、科学化的重要渠道。（“四个重要”）

(二)提案的特点

人民政协行使职能的形式是多方面的。主要有四种途径：一是会议（全体会议、常委会议、主席会议、专题座谈会、专题协商会等）；二是活动（视察、考察、调研、民主评议等）；三是提案、建议案（个人提案、联名提案、集体提案，主席会议建议案、常务委员会建议案等）；四是通过信息、信访等反映重大社情民意。在诸多途径中，各显其长，各有其用。

提案的特点和优势表现在以下四个方面：

第一、民主性。凡参加政协的单位和委员，都有权利通过提案的方式，对党委、政府及其各个部门的工作，开展政治协商，进行民主监督，实施参政议政，体现了主动协商的特点。

第二，广泛性。通过提案进行的政治协商、民主监督和参政议政，从内容到参与的委员和单位，以及参加办理的部门，都有极大的广泛性。提案内容涉及政治、经济、社会、文化的各个方面，这是其他形式少见的；从提案办理来说，涉及到党和政府各个部门的工作，也包括政协自身。

第三，实效性。通过提案进行的政治协商、民主监督和参政议政，可以很快得到答复，使协商监督活动富有成效。提案提出的意见建议，承办单位不管同意不同意，采纳不采纳，都要做到“件件有着落，事事有交待”，都要有一个明确的答复。委员对承办单位的答复如表示满意，说明协商监督有了一定成效，如不满意，把意见反馈回来，还需再做工作、再协商。这就体现了提案的协商性和实效性。

第四，经常性。提案可在政协全会期间提出，也可在闭会期间提出；同一问题（内容）的提案，可以一人提，多人提，联名提，集体提，多次提；对当年提出但未解决落实的提案，还可以跟踪督促检查，做好续办工作。

（四）提案作用

政协提案的作用是多方面的，归纳起来主要有6个方面：
一是对党政机关和部门的决策，起到参谋咨询的作用。

二是对政治、经济、文化、社会建设，起到补充完善的作用。

三是对宪法、法律、法规和重大方针政策的贯彻执行，起到信息反馈的作用。

四是对党政机关和部门的各项工作，起到民主监督的作用。

五是对反映社情民意，化解人民内部矛盾，加强团结，维护稳定，起到巩固促进作用。

六是对坚持和完善中国共产党领导的多党合作和政治协商的基本政治制度，加快我国社会主义民主政治建设进程，起到稳步推动作用。

 

三、提案工作流程

（总流程：提案的提出——审查——交办——答复）

(一)提案委员会

1、提案委员会的设立。每届政协第一次会议成立提案审查委员会, 由主任、副主任和委员若干人组成，成员从本届政协委员中产生，由大会预备会议决定。每届政协第一次会议闭会后，经常务委员会议审议通过，提案审查委员会即作为提案委员会，列入专门委员会序列，在常务委员会和主席会议领导下，负责提案工作，每届任期五年。

2、提案委员会的职责。提案委员会的职责由〈〈提案工作条例〉〉规定：

制定政协全体会议期间提案工作方案和提案委员会年度工作计划。

依照提案工作条例的规定，组织征集提案。

对收到的提案进行审查立案，提出处理意见，确定承办单位。加强提案办理工作的检查和督办，对办理不符合要求的，及时商请承办单位重新办理。

向政协全体会议、常委会议、主席会议报告工作。

对提案进行综合分析，向政协和党政有关部门反映重要信息。

组织提案工作的宣传报道。

(二)提案的审查和处理

提案委员会本着尊重和维护提案者的民主权利、保证提案质量的原则，对收到的提案进行审查, 符合规定的, 予以立案。 有下列情形之一的不予立案, 可根据不同情况, 分别以适当方式处理, 并通知提案者：

涉及党和国家秘密的；

国家明令禁止的；

中共党员对党内有关组织、人事安排等方面有意见的；

民主党派成员反映本组织内部问题的；

进入民事、刑事、行政诉讼或者行政复议、仲裁程序尚未结案的；

属于学术研讨的；

为本人或亲属解决个人问题的；

宣传、推介具体作品、产品的；

指名举报的；

执法机关正在审查的违法违纪问题；

内容空泛、没有具体建议的；

对我们天长来说，超出本市职权范围的。

(三)提案的交办
提案按“分级负责、归口管理”和“三级交办”的制度和程

序进行交办。

①由政协委员会联合同级党委、政府召开交办会进行整体性交办，并就提案办理工作提出有关意见和建议；

②由党委、政府督查部门在分管领导阅批提案的基础上，对提案办理工作进行部署，提出要求，并将提案逐件交由具体的承办单位（部门）签收办理；

③由各承办单位（部门）在经过领导阅批或集体研究的基础上，召开二次交办会，提出办理的任务、责任和时限要求，并将提案落实到具体的科室（或专人）办理。
(四)提案的办理

提案的办理是指承办提案的党委、政府及有关部门，根据国家法律、法规、政策和有关规定办理提案，并对提案者的建议作出答复。

提案办理工作的具体要求：

1、承办单位办理工作应当积极主动，注重实效，保证质量。（把提案工作当着正常工作来部署）。凡有条件解决的，应当集中力量及时落实；因条件限制一时不能解决的，应当列入计划，创造条件，提出解决措施，逐步解决；确实不可行的，应当实事求是地说明情由，解释清楚。

2、提案办理工作，应当有领导分管，专人负责。要建立健全制度，严格办理程序。对涉及两个或两个以上单位共同办理的提案，主办单位应当主动与会办单位协商，共同研究办理；会办单位应积极配合，及时将会办意见告知主办单位。

3、承办单位在办理工作中,要注重实效。应加强与提案者的联系，及时互通情况，共同研究落实提案的措施。如提案者对办理结果有不同意见的，承办单位应当作进一步解释或答复；提案者对办理结果表示不满意，而且有一定理由的，承办单位应当重新办理。

4、提案者可以通过提案委员会向承办单位了解有关提案办理情况，参与提案的办理。

5、提案办理工作要提高“三率”（面商率、落实率、满意率）。
6、办理各党派、各人民团体、政协各专门委员会提案，在书

面答复前，应当征求党派、团体、专门委员会意见。

(五)提案的答复

承办的提案必须在规定的时限（一般在3－6个月）内办复。复文按照统一格式行文，由承办单位负责人签发，并加盖公章，按规定的份数，送党委、政府督查部门转政协提案委员会答复提案者。

委员联名提案，办理复文寄送第一提案人；党派、人民团体、政协专门委员会提案，办理复文寄送提案单位；界别、小组提案，办理复文寄送召集人。

 

四、如何提出好提案

首先，我们应该明确提案的基本要求

（一）提案的基本要求

具体讲，提案的基本要求主要有以下几个方面：

1、反映大事。提案应当围绕市委、市政府的中心任务、大政方针、爱国统一战线内部关系，地方重要事务以及人民群众普遍关心的问题。

2、言之有据。提案内容应当简明扼要，实事求是，建立在论证的基础上，做到有情况，有分析，有具体的建议。提案反映的问题要有事实依据，不能道听途说、捕风捉影。

3、案情清楚。提案是为了解决问题。叙事要准确明了，言之有物，开门见山，言简意赅，说明充分，判断正确。

4、建议具体。这是使提案能否被采纳的关键。要针对案情提出相应的建议、意见和要求，并力求具体，越具体越便于办理。

5、一事一案。一件提案只能写一件事情，切忌一案多事，否则，无法确定承办单位，容易形成多次转送，拖延时间，影响办案效率。

（二）撰写提案的规范要求　

撰写提案是一项严肃的工作，在书写过程中应坚持认真、严谨的态度，符合提案自身的规范性要求。

1、格式规范。一份完整的提案包括以下几个方面：

①案由—提案的题目，用简明的文字说明要解决什么问题，案由和提案内容要一致。

②提案者—提出提案的委员姓名或单位名称（单位写全称并加盖公章）。包括通讯地址、电话号码、委员号。联名提案时，发起人应当作为第一提案人，签名列于首位，这主要是便于承办单位在办理过程中及时与提案者联系。

③提案内容—包括两个部分：

一是案由分析一提出提案的理由、原因或根据，要有情况、有分析，实事求是，简明扼要，切忌笼统、空泛。

二是建议、办法和要求—针对案由反映的问题，提出解决问题的主张和办法，它是提案的核心部分，也体现提案者的水平。因此，应当在调查研究的基础上，写得明确具体，有针对性、可操作性，实事求是。如果建议写得不够明确，含含糊糊，或要求不够合理，可行性差，就无法有针对性地作出答复，难以收到预期的效果。

2、书写工整。书写工具为钢笔或毛笔，字迹清楚，必须提交原件，不能用复印件代替。随着网络技术的普及，委员还可以电子邮件或登录政协网站的办法提交提案。（打印文稿应该由委员亲笔签名确认）

（三）怎样才能提高提案的质量

提案质量关系到政协履行职能的力度，关系到政协工作的进展，关系到政协委员个人的形象，也关系到承办单位的办理质量。从提案者来说，能够提出提案还仅仅是初级阶段，会提提案，能提出高质量的提案，使提的提案办理后真正能产生好的结果和效益，这才是政协提案的初衷和追求。撰写提案，在坚持准确性原则、宏观性原则、超前性原则和可行性原则的基础上，可以在以下几个问题多做把握：

（1）提高认识。要不断提高对政协性质、提案地位和作用的认识，充分认识提出提案是自己的民主权利，增强质量观念，以积极、慎重、认真的态度做好提案工作。做到对党委政府的中心工作，对生活中的大事，对群众关心的热点难点问题，都要由一种介入的热情，都要以一个政协委员的目光去关心、去注视。（东林书院有一幅对联：“风声雨声读书声声声入耳，家事国事天下事事事关心”。我们政协委员也应该充分认识到政协委员在我市政治生活中享有很高的地位，肩负着重大的政治责任。）

（2）准备充分。撰写提案之前要作认真准备，在酝酿、选题、调查研究等过程中下一番功夫，不要匆忙凑数，草率提出。

（3）选题要准。提案围绕中心反映大事，不是要直接去写大题目，而是要善于以小容大，小中见大。尽可能选择自己所代表的党派、界别、阶层以及广大人民群众所关心、所重视、有意见或反映强烈，而党政部门还未注意到，或是正在急于寻找解决思路、措施、办法的问题。这样的题目比较容易得到有关方面的重视和采纳。

（4）立意求新。对问题的分析和解决问题的建议、办法力求有独到之处，给人以启迪。对一些社会热点问题要有自己独立的见解，而不是对已有文件和媒体舆论的重复。这是体现提案者议政水平的关键所在。

（5）认真调研。没有调查就没有发言权，提案要解决问题就必须经过有针对性的认真调查研究。特别是最好能到内容所涉及到的单位、现场调查，取得第一手资料，这样才能准确把握问题，作出正确判断。调查才能使提案言之有据，唯物、客观、真实；研究才能使提案持之有理，准确抓住问题的实质和要害，作出正确判断。

（6）征求意见。在提案酝酿、调查和撰写过程中，应该尽可能多地听取有关方面和有关人士的意见，所谓兼听则明，偏听则暗，兼听可以避免片面性。（比如，关于公交车的提案，提的人比较多，但问题不集中。有提线路设置不合理；有提运行时间不科学；有提服务不到位的；有提车辆档次低，不环保的；有的提公交卡充值点设置不合理、群众不方便的，等等。显然，没有经过调查研究，没有把意见很好集中起来。）

（7）掌握政策。只有不断提高自己的政策、理论水平，树立全局观念、群众观念，才能把握正确方向，增强提案的内在质量。提案反映的问题、建议和批评，要符合国家的法律、法规，建立在政策依据的基础上，这样提案内容就会把握正确方向，增强说服力。

（四）提案撰写要注意克服几种现象

一是“贪大”。选题过于求大、求新，以期引起重视，结果过于宏观，办理时无处着手，适得其反；

二是“繁杂”。一件提案罗列许多问题、现象，一案多事，主题不突出；

三是“即兴”。政协全会期间，临时想个问题，凭经验写几条，即兴而作；

四是“拿来”。从报纸、网络上看到外地一些好的经验、做法，没有进行调查核实，直接照搬照抄；

 

结束语：关于提案工作，《提案工作条例》有明确的规定，我们应该主要把握以下三点：

第一：提案工作是全局性工作。

一是提案的提出者包括了参加政协的各党派、团体、届别和全体政协委员，以及政协各专门委员会；

二是提案的承办单位，包括了党委、政府及其职能部门和法院、检察院；

三是提案的内容包括了经济、政治、文化和社会建设的各个方面；

四是提案的服务涉及政协机关的各相关部门。

 第二，提出提案是参政议政，办理提案是为了提升和改进工作。

第三，明确各自责职。

1、政协委员要多提提案，提好提案。

2、承办单位要办好提案，把提案作为正常工作来部署，把办理提案作为提升、改进工作的契机。

3、提案工作者要为委员提出提案、为承办单位办理提案提供必要的服务，促进提案工作上水平、上台阶。

关于政协提案和提案工作基础知识，如有不妥之处，以全国政协和省政协《提案工作条例》为准。
                                (根据滁州市政协委员培训班讲授材料整理）