坚持系统推进 打造天长养老服务高质量发展新格局

一、基本情况

近年来，市委市政府高度重视养老服务工作，坚持以“颐养天年、孝炳千秋”为品牌，推动全域养老一体规划、实践增效，初步构建了居家为基础、社区为依托、机构为补充、医养融合发展的养老服务“天长模式”。目前已建成全国智慧健康养老示范街道1家、省级智慧养老模式建设试点示范工程1家、省级医养结合示范项目2家，获批“国家积极应对人口老龄化重点联系城市”。

全链条的政策体系初步形成。2021年以来，我市以《天长市“十四五”养老服务发展规划》为纲要，出台了《天长市推进基本养老服务体系建设实施方案》及《地方政府支持养老产业发展政策清单》《天长市基本养老服务清单》等配套文件，初步形成了发展规划为引领、实施方案为主线、配套文件为支撑的“1+1+16”政策体系，涵盖惠老、税收、土地等多个方面，基本建成天长市普惠养老支持政策1.0版。

全覆盖的服务网络初步建立。我市拥有1个县级养老指导中心、16个镇街养老服务中心、22家养老服务机构、73个养老服务站、80个老年食堂（助餐点）、174个村级居家上门服务队（爱心公益组织），提前实现了《安徽省“十四五”养老服务发展规划》目标任务，构建了以居家为基础、社区为依托、机构为补充的“15分钟养老服务圈”，纵横贯通的养老服务网络已初步建立。

全方位的服务内容初步开展。稳步推进医养结合，健全就医绿色通道，22家养老机构与医疗机构实现签约全覆盖。以社区卫生服务中心为枢纽，做实家庭医生签约工作，全市65周岁以上老年人签约基础服务包，签约率超90%，其中重病、失能、失智老年人实现全覆盖。通过政府购买服务开展覆盖全市近5000名特殊困难老人探视走访关爱活动，免费为老人提供常规检查服务。初步实现了“医养协作、医养融合、居家医养”全方位服务模式。

二、存在问题

截至2022年底，我市60周岁以上老人达13.9万，占全市总人口的22.72%。根据世界卫生组织对人口老龄化的界定，我市在2021年就已迈入中度老龄化社会，且人口老龄化相关数据一直略高于全省平均水平。

养老资金投入与不断加深的老龄化程度不匹配。从近三年市财政养老服务体系建设资金分配方向来看，分别为3138.6万元、2973.4万元和3283.6万元，其中直补给老年人资金分别占比35.3%、49.07%和53.35%，用于提升养老服务、设施建设等方面资金占比逐年下降。相对比2023年15.38亿元教育投资来说，养老支出还不足教育支出的零头，“一老一小”之间的差距天壤之别。财政资金投入不足的事实与当前我市不断加深的老龄化程度不相适应。

养老机构床位数与不断增长的老年人口不匹配。省、滁州市养老服务体系规划中明确每千名老人不少于45张床位。经测算，我市共需床位5500张，而实际只有2789张床位。考虑到养老政府起到的是兜底作用，高水平、高质量的养老服务主要依托社会资本投资。但从近三年资金支持情况来看，我市在扶持社会资本投资养老院方面支出为0。一方面没有社会投资，社会办机构几乎床满，甚至出现入住需排队的现象，普惠型公办养老机构吃不饱现象普遍存在；另一方面优惠政策不优、补贴较低，外地品牌化、连锁化的中高端养老机构不愿入驻。据测算，到2030年我市人口老龄化程度将接近30%，当下“421”的家庭结构特征,对兼顾工作、家庭和父母养老的子女提出了巨大挑战。现有床位数难以满足一年一个百分点的老龄化速度带来的现实需求。

养老服务设施规模和功能与不断提升的老年人需求不匹配。空间规划布局有待优化，民办养老机构主要集中在城区及周边，床位使用率高；公办养老机构多数离集镇较远，入住老人不多。我市现有的养老机构只能提供基础的饮食起居、清洁卫生服务，还不具备集康养、护理、度假、休闲、娱乐等功能为一体的综合性要求。其次，养老服务设施选点难。根据省、滁州市相关规定“新建小区每百户配建养老服务用房不得低于30平方米、单体面积不得低于350平方米”，而2020年以来我市应配建养老服务用房38个小区1.33万平方米，实际配建8个小区2036平方米，即使配建的相关房产设施也存在着区位条件较差、实用性不高的问题。

从业人员数量和质量与不断扩大的专业照护需求不匹配。养老产业初始投入大、回收周期长、回报效率低，迫使一些机构缩减运营成本、降低员工待遇，导致年轻从业者参与率低，服务质量下降、人员流失严重。我市目前养老机构实际入住老人1377名，养老服务从业人员317人，其中养老护理人员178人，护理员与老年人配置比例为1∶8左右。入住养老机构的老人，失能、半失能占比在80%以上，与规范配置要求的重度失能老人1∶3、半度失能老人1:5标准还有较大差距。且我市尚无专业类的“医康养”综合性养老机构，从业人员中50周岁以上人员占65%，经过专业培训的不足 1/3 ，近 1/2没有资格证书，专业人员缺失，专业照护服务需求缺口较大。

三、意见建议

养老服务体系建设是一项长期性、系统性工程，特别是在人口老龄化程度不断加深的情况，更需要早谋划、早部署、早安排，充分发挥好政府主导作用。为此，我们建议：

进一步加大政府投入，推动产业发展。参照苏州太仓做法，按照上级“每年福彩公益金用于养老服务方面的占比不低于55%”的要求，设立养老服务发展专项经费，并按照不低于经济增长速度的标准，市财政逐年提高经费用于养老服务体系建设、养老服务开展，确保每年养老事业发展资金只增不减，有力有效推动养老产业发展。

进一步坚持规划引领，预留发展空间。在适应未来人口老龄化变化趋势基础上，修编完成《天长市养老服务设施布点专项规划》，纳入城市总体空间规划。坚决执行省、滁州市关于养老服务用房配建方面的规定，确保与城镇居住区同步规划、同步建设、同步验收、同步交付使用。凡未移交养老服务用房或不具备交付条件的住宅小区，建议探索采取缴纳异地建设费的方式补齐养老服务设施应建未建的费用，持续增加社区养老服务设施的总量，为居家社区养老服务发展奠定坚实的设施基础。

进一步优化扶持政策，鼓励社会参与。养老是一项民生工程，前期投入大、运营周期长、利润率低。建议结合中央、省和滁州市支持养老服务业发展相关优惠政策，借鉴江浙等周边县市加大在用地保障、财政补贴、优先纳入基本医保联网结算范围等扶持力度，重新调整优化我市的养老产业发展扶持政策，把“政府自己建”逐步调整为“鼓励社会投”，提高补贴标准、扩大补贴范围，用更优、更好、更全的政策，撬动更多社会资本参与到养老服务体系建设中来。

进一步强化招商推介，打造示范中心。老龄社会在带来经济承受压力增大等挑战的同时，也将带来养老、健康产业发展机遇，是挑战和机遇并存的社会，能给我国经济社会发展带来“第二次人口红利”。考虑到我市独特的地理区位优势，加之全市目前已有26名来自南京、扬州、上海等地区老人入住我市养老机构，建议将养老产业纳入招商引资范围，引导和鼓励民间资本进入养老产业。建议参照青岛等地做法，结合天长实际，在“十五五”期间探索谋划建设一所“医、康、养、学、乐、游”于一体的示范性高档康养中心。选址上，在市区公园或者自然条件较好的地方最佳；规划上，可将医院、养老院、老年大学(老年学校)整体规划，确保资源共享；功能上，参照候鸟式生态养生基地可涵盖养老、康养、护理、度假、娱乐等内容，主要目的是转变传统“不到万不得已，不进养老院”的印象，让老年人享受到高品质老年生活，吸引更多的长三角地区老人来我市“颐养天年”，打造长三角区域示范养老中心。

进一步寻求错位发展，整合有效资源。乡镇卫生院一直吃不饱，近两年还在不断新建乡镇护理院，这必然会产生更大的资源浪费。而养老设施存在较大缺口，建议乡镇护理院从项目规划设计、施工上，不仅仅考虑基层卫生医疗能力提升，更要对与其他三甲医院如何形成错位发展进行探索，让康复、理疗、中医保健等服务与养老高度契合。坚持部门之间“阵地共建、服务共融、资金共筹”的理念，借鉴高邮市做法，将乡镇卫生院、护理院与养老院结合在一起打造。

进一步健全社区功能，打造特色站点。养老工作家庭是基础，社区是支撑。建议多措并举扩大居家社区服务能力供给，引导专业优质资源向老人周边、身边、床边聚集，为老人就近、就便获得养老服务提供支撑。建议整合利用各项政策，通过项目招引第三方专业机构建设运行嵌入式、小规模、多功能、专业化的社区养老站点。按照城市社区全覆盖的要求，在“十五五”期间全力推进社区站点功能提升，整合生活照料、紧急救助、精神慰藉、家庭照料支撑等特色服务，打造成为省级示范站点，争取形成社区养老服务天长样板。

进一步加强技工培育，增强专业能力。制定激励政策，加大政府对养老从业人员补助，鼓励卫生专业技术人才退休后转岗养老行业。鼓励工业学校与平台公司共同组建养老服务职教集团，开设老年人医疗、康复和护理培训。鼓励家政服务人员、低龄老年人积极参与从事养老服务，引导全社会对护理员职业的重视与尊重，促进更好吸纳人才。