关于我市公墓市场管理情况的调研报告

市政协社会法制委员会

5月下旬，市政协社会法制委员会组织部分委员，会同市民政局、发改委、市场监督管理局、国土房产局、规划局等部门的负责同志，在副主席杨丘远的带领下，对我市公墓市场管理情况进行调研。调研组一行实地察看了汊涧镇釜山社区的青山眠公墓，天长街道的紫竹苑公墓、千秋园公墓、综投公司的下营公墓以及芦龙新公墓选址，听取市民政局《关于我市公墓市场管理情况的通报》。调研组一行还赴浙江温岭市考察公墓市场管理情况。委员们在视察、考察和听取通报的基础上，提出了意见和建议，现将有关情况报告如下：

一、基本情况

截至2014年4月，我市已有12个镇（街）的69个村经市民政局批准，建立了公益性公墓，建成墓穴1500余穴，使用近600穴；我市常青园公墓建成墓穴2724穴，销售2700穴，已使用近2300穴。

二、存在问题

1、没有建设规划。我市目前还没有公墓建设发展的整体规划，导致出现公墓建设不合理、管理不规范现象。如国家规定县级市只能建一处经营性公墓，而我市大多公墓以公益性之名谋经营性之利。

2、土地资源浪费。国家规定墓地的使用年限为50-70年。下营公墓总面积为721.66亩，平均为每个村民组提供的坟墓迁置面积为5亩。如果按每个骨灰墓穴1平方米，配以道路等基础设施每穴2平方米计算，每亩地可建222穴。一个村民组平均人口不足200人，按死亡率千分之6计算，平均每年每个村民组死亡1人，5亩地将要使用1100多年，浪费了大量的土地资源。

3、墓穴占地超标。民政部为宣传贯彻国务院《殡葬管理条例》，建议省、自治区、直辖市在确定公墓墓穴占地面积时，本着不占耕地，节约用地的原则，规定骨灰墓不得超过1平方米，单人遗体墓不得超过4平方米，双人遗体墓不得超过6平方米的标准。从调研的几家公墓看，釜山青山眠公墓骨灰墓穴占地为5平方米、2.3平方米、1.87平方米、1.785平方米和1.19平方米。天长街道的紫竹苑公墓、千秋园公墓和综投公司的下营公墓墓穴占地面积均为7平方米，属于大面积超标，占用了大量耕地。

4、违规经营严重。我市只有常青园公墓是经省民政厅批准同意的唯一一家合法经营性公墓。从调研的几家公墓看，其他几家未取得合法经营手续。在经营中分以下两种方式：一是直接销售建好的墓穴。汊涧镇釜山社区的青山眠公墓原属釜山村的乱茔地，由原釜山镇政府于2000年承包给个人经营，由承包人将墓穴建好后直接对外销售，违反了民政部《公墓管理暂行办法》中关于“经营性公墓由殡葬事业单位建立”的规定。经营性公墓的审批须报经省、自治区、直辖市人民政府民政部门的同意。因此，原釜山镇政府与承包人签订的《青山眠公墓建设承包经营协议书》属于无效合同。二是分割销售。综投公司的下营公墓是将墓穴用地和墓穴建造分开进行的：丧户亲属先交墓穴地款，说是村民转让的墓穴用地；然后再交墓穴建造款，由承包者（经营者）建造，不得自建。违反了国务院《殡葬管理条例》中关于“农村的公益性墓地不得对村民以外的其他人员提供墓穴用地”和民政部《公墓管理暂行办法》中“公墓墓区土地所有权依法归国家和集体所有，丧主不得自行转让或买卖。”的规定。

5、价格水平偏高。经营中没有使用正规票据，收费标准由经营（承包）者自己定价，违反了《价格法》、《安徽省收费管理条例》，以及《安徽省人民政府办公厅关于加强殡葬基本公共服务加快推进殡葬改革的意见》中关于“强化公益性公墓（骨灰堂）管理，农村公益性公墓（骨灰堂、树葬公益林）和管理由乡（镇）人民政府负责，可由管理单位向丧属收取墓穴（格位）成本费和管理费，收费标准由市、县价格主管部门按照非营利兼顾居民承受能力的原则核定。”的规定。

三、意见和建议

1、制定规划，持续发展。加强公墓的建设和管理，是深化殡葬改革的基础工作，也是从源头上解决乱埋乱葬的重要举措。建议市委、市政府依据国务院《殡葬管理条例》和《安徽省人民政府办公厅关于加强殡葬基本公共服务加快推进殡葬改革的意见》，结合我市各镇（街）的实际人口情况，地理条件等因素，制定10-20年的规划。要严格审批手续，严格控制公墓规模和数量，使公墓建设逐步走上依法、有序、健康、可持续发展的轨道。

2、依法管理，规范运营。建议政府加强对现有经营性公墓和公益性公墓的整顿和改造，要按照控制规模、依法经营、规范管理、美化环境、优质服务的要求，加强对现有公墓的管理和指导。出台符合我市实际的公墓管理办法，并会同相关部门对全市的公墓市场进行专项整治。针对每个公墓的不同情况列出整改意见。主要包括：(1)、履行审批手续；(2)、公益性墓地立即停止对村民以外的人员提供墓穴用地；(3)、根据相关规定，限制公益性公墓的建墓规格和碑高，（4）、实行价格核准。对服从管理在规定时间内整改的公墓可免予处罚。对拒不执行整改意见的公墓，各职能部门依据相关法律法规对经营（承包）者和其主管部门予以处罚。对一些重点公墓在今后的工作中实行定期巡查，严格监管。

3、强化领导，形成合力。公墓建设和管理是殡葬事业的重要组成部分，深化殡葬改革，做好公墓的建设和管理工作，对维护人民群众的切身利益、维护社会和谐稳定，促进精神文明建设，推动经济社会健康、协调发展具有重要意义。建议政府强化对公墓建设工作的领导，切实解决公墓建设和发展中的困难和问题。要加快我市新公墓建设进度。目前，新公墓选址在芦龙社区，占地100亩，现已开工建设，建议加强统筹协调推进，加快建设进度，争取早日建成运营。同时，建议有关部门牵头，镇（街）参与。要强化镇（街）公墓的规划和建设工作，将殡葬管理方面的相关规定列入对镇（街）的绩效考核。镇（街）要根据规划有计划、分步骤建公益性公墓；有条件的村可以联建，以后居（村）民亡故，火化后骨灰一律进入公益性公墓或经营性公墓安葬，坚决杜绝二次棺葬和增添土坟。

附：《浙江省温岭市规范公墓建设和管理的做法》

抄送：市委办公室、市人大办公室、市政府办公室、市纪委办公室、市委宣传部，市发改委、民政局、规划局、国土房产局、市场监督管理局、财政局，各镇（街道）党委（工委），各镇（街道）政协工委，本会各委室

天长市政协办公室                     2014年8月15日印发

                                            (共印60份)

浙江省温岭市规范公墓建设和管理的做法

浙江温岭市政府和相关职能部门十分重视规范公共  墓地的建设、管理和文明治丧工作。除成立殡葬执法组织，坚持每月对公墓单位进行执法巡查外，还将殡葬执法纳入对镇（街）的目标绩效考核，并实行一票否决。

1、以规划为引领，确保公墓设置科学合理。为了使公共墓地建设布局合理、规模适度、方便群众，该市十分重视公益性墓地的规划编制。并充分发挥好规划的引领、指导和红线作用。从2004年起，该市民政局会同该市发改委委托该市建设规划设计院依据《浙江省殡葬管理条例》及温岭市人大常委会《关于加强殡葬管理工作的决定》，遵循科学规划，合理布局的选址和相对集中的建设原则，编制了《温岭市公益性墓地建设发展规划（2004年—2020年）》对全市拟建墓地的名称，坐标及用地面积均作了明确，经市人民政府批准后执行。后根据市人大代表的提案，在实施过程中经大家论证按照更科学、更合理、更便民的要求，对《规划》作了适度调整，从而确保了公共墓地建设始终在规划的引领、指导下，定点、有序、规范、优质进行。

2、以政府为主导，确保墓地性质属地姓公。为了严格对公益性墓地建设的审批管理，该市政府办公室下发了《关于印发〈温岭市公益性墓地建设审批管理办法〉的通知》，明确公益性墓地审批的主管部门，审批的程序和审批时应提交的相关材料，而且明确了公益性墓地原则上应由镇政府进行建设和管理，必要时可以村联建，但必须以镇政府为主进行管理，禁止以任何形式承包经营。从而不仅从根本上确保了公益性墓地姓公，而且更有利于依靠政府的力量提升公益性墓地建设档次和管理水平。

3、以价格管理为准绳，确保墓穴价格保本、微利。为规范公益性墓地的销售价格，体现公益性墓地的公益性。该市人民政府印发了《温岭市公益性墓地价格管理暂行办法》，对建墓的规格和销售价格均作了刚性规定。明确要求墓穴的建造分A、B、C、D四个档次，并对每个档次的销售价格和利润率划定一个区间。在此前提下，由墓地单位提出申请报物价主管部门审核批准后执行。对擅自定价，变相涨价的，按照相关法律法规进行处罚。

4、以《墓证》为抓手，确保骨灰全数按时入墓。为了提高骨灰的入墓率，该市牵住《公墓墓穴使用权证》这个牛鼻子，要求丧户治丧时，凭购墓后领取的《公墓墓穴使用权证》到所在镇（街）民政办签订《文明治丧协议书》，并缴纳3000元文明治丧保证金。丧户在亡故亲属遗体火化后，凭《公墓墓穴使用权证》到殡仪馆领取骨灰，无证的不能领取。骨灰入墓后，再由公墓单位在骨灰入墓回折上签明“骨灰已入墓”字样，并加盖公墓单位公章。丧户在治丧期间，无违反文明治丧条款，可凭骨灰入墓回折到所在镇（街）民政办取回3000元的文明治丧保证金，从根本上杜绝了骨灰乱埋乱葬现象。